关于《中华人民共和国气候变化法》（中国社会科学院研究项目组征求意见稿）的说明

　　一、建议稿的研究提出背景

　　（一）立法必要性

　　中国作为世界上最大的发展中国家，也是温室气体排放最大的发展中国家。它和世界上最大的发达国家美国一样，温室气体的排放控制势必为各国所共同关注。中国的排放控制政策，在全球气候总体持续暖化的今天，应当是制度化和一贯的。因此，在法治的年代，必须加强法律和制度建设，予以规范化解决。

　　气候变化应对既是中国的挑战，也是中国的发展机遇，如果立法借鉴其他国家应对气候变化的经验，将为中国克服挑战，把握机遇，促进中国经济和社会可持续发展，提供良好的契机。国务院2007年颁布了《气候变化应对国家方案》，国家“十二五”规划设置了气候变化应对的这些篇章，有关部门和省级政府也发布了应对气候变化的计划，但是这些部署没有上升为法律的层次，缺乏制度性、程序性和长期规范性，因此需要做进一步的工作，把这些部署纳入法律调整的范围。中国制定气候变化的法律或者法律文件，将为提升中国的国际形象，促进中国低碳经济的发展，减少中国能源消耗，起非常重要的作用。全国人民代表大会常务委员会于2008年8月颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。按照中国的立法惯例，该决议具有临时性，等条件成熟后，后续应当有正式的立法跟进，对该决议的精神予以落实和发展。

　　目前，《大气污染防治法》正在修订，由于氧化亚氮、全氟碳化物、碳黑等温室气体也属于大气污染物质，按照气候变化与大气污染防治措施的相关性和环境立法的协调化要求，其防治或多或少地涉及气候变化的应对。但是《大气污染防治法》的立法目的主要为大气污染防治，因而具有不可能太多地涉及气候变化应对的内容。同样地，中国正在制定的《能源法》以及正在实施的《节约能源法》、《可再生能源法》，虽然与气候变化应对密切有关，但也由于立法目的具有局限性，它们关于气候变化应对的规定，也只局限于能源利用、低碳经济发展等方面，对于气候变化的基本原则、政策和适应问题，缺乏不足。基于此，各方面目前已经形成共识，即制定《气候变化应对法》，通过法律明确国家应对气候变化的基本方针、基本原则、基本政策，建立完善的管理体制、法律制度、保障机制、法律责任，协调《大气污染防治法》、《能源法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等与气候变化相关的规定，形成相对完整的气候变化应对法律规范体系。

　　（二）项目组的研究起草过程

　　中国社会科学院法学研究所是中央政府和全国人大的智库，所有法律的起草和修订都需征求该研究所的意见。法学研究所也经常参与国家法律和政策文件的起草。在必要时，法学研究所也可以把研究的重要成果以立法和政策建议的形式，上报中央参考。最近几年，法学研究所上报的一些气候变化应对立法研究成果，得到了中央、有关部门和学界的重视。

　　为了进一步促进中国气候变化应对立法及其研究，中国社会科学院法学研究所、环境保护部、瑞士联邦政府驻华大使馆于2010年7月签订合作研究协议，该协议经商务部备案，成为中国政府和瑞士联邦政府双边的合作项目。立项后，中国社会科学院法学研究所和瑞士联邦政府驻华大使馆协商，成立了由国内外专家组成的研究起草小组和顾问专家小组。2010年11月6日，项目启动研讨会在北京召开。来自全国人大、国务院法制办、环境保护部、科技部、外交部等部门和国内外的专家学者48人参加了会议。会议对研究起草的必要性进行了充分讨论。会议一致认为，与《低碳经济促进法》的立法名称相比，《气候变化应对法》的名称更关注低碳社会的建设，能把碳黑等致气候变暖的大气污染物纳入立法中，关注面更加广泛，措施更加系统，得到各方面的广泛认可。与会的领导、专家和学者对立法目的、立法框架、基本原则、主要制度、法律机制、法律责任、研究方式、起草要求等基本问题，提出了建议。会议的新闻被国内外各大媒体广泛刊登。

　　启动会议后，研究起草小组和国家发展与改革委员会协商，实行各自气候变化立法研究项目的对接，共享资源和信息。这是中国立法和立法研究民主化的一个创新。启动会议后，研究起草小组与国家发展与改革委员会、环境保护部协商，组织国家发展与改革委员会、环境保护部、中国社会科学院、北京师范大学、中国政法大学、山东大学、山东科技大学等单位的专家学者先后到山东省、河北省、青海省、河南省、北京市等省份和国家发展与改革委员会、环境保护部等部门进行了调研。为了保证调研的代表性和充分性，地方调研的对象既包括沿海，也包括内陆；既包括工业发达地区，也包括工业落后地区；既包括受气候变化影响地区，也包括对保护气候具有重要意义的地区。在地方调研之中，来自地方农业、林业、海洋、环境保护、发展与改革、税务、财政、科技等部门的领导和专家参与了调研会，提出了很多符合实际的立法构想和地方需求。在部门调研中，有关部门结合气候变化实际问题和进一步科学管理提出了很多建设性的建议。

　　气候变化立法不仅要考虑中国的实际情况，还要考虑国际合作的现实需要，适当借鉴国外成熟的做法。2011年8月，在瑞士联邦政府、外交部、环境保护部和驻华大使馆等机构的支持下，来自全国人大环境资源委员会、国家发展与改革委员会、环境保护部、中国社会科学院、中国人民大学、中国政法大学等单位的领导和专家共10人，到瑞士进行了为期9天的考察。在考察中，中方代表和瑞士代表对国际热点、中国热点、欧盟热点和瑞士热点的气候法律问题充分交换了意见。考察组对瑞士和欧盟气候变化立法的最新发展情况以及未来的发展方向进行了调研，了解了议会、瑞士地方自治政府、瑞士企业、研究机构、教学机构和民间机构在气候变化应对方面的角色和举措。考察团回国之后，认真分析和总结，撰写了调研报告。

　　在对国内外广泛、深入的调研基础上，项目组翻译整理了国外气候变化的典型立法和相关的有影响的学术研究成果，汇总了国内外的调研报告，并结集印刷，供国务院发展与改革委员会、环境保护部和项目组参考。2011年11月16日，《中国环境报》对调研报告的核心内容予以整版报道。

　　2011年11月12日，研究起草小组和顾问小组的部分专家学者，在中国人民大学召开了立法框架设计和主要条文构建研讨会，中方专家和瑞士专家作了初步交流。会后，中国网发布了立法的提纲和主要内容，并公开向国内外征求意见。中国的主流网络媒体和《中国环境报》予以了报道。2011年12月25日，研究起草小组分组起草的四个独立初稿得以完成。12月26日，项目小组在北京师范大学组织研讨会，开展集体讨论与统稿工作。2012年3月3日，项目小组召开研讨会，对统一后的初稿进行讨论。2012年3月10日，在国家发展与改革委员会、环境保护部的指导下，研究起草小组和顾问小组的部分专家赴天津排放权交易所听取有关专家和企业界对初稿的意见。与会企业家和专家各抒己见，对初稿提出了诸多颇具建设性的建议。国内外媒体对会议予以报道和高度评价。研究起草小组结合这些建议，对初稿再次进行了修改，形成征求意见稿，并向国内外公开征求修订意见。

　　二、建议稿的基本考虑和框架设计问题

　　全面、现实、可操作和前瞻性是对立法的四个基本要求。此外，对于《气候变化应对法》，建议稿还应当是与国际接轨的版本，是既保护国家利益，促进中国经济与社会的可持续发展，也促进气候变化国际合作的稿子，为此，建议稿在研究和起草中，考虑了中国的温室气体排放控制现状和经济、科技保障水平，响应了中国经济和社会发展各方面的立法需求与期望，参考了中国气候变化行政监督管理的现状，结合了气候变化应对的“十二五”规划措施以及有关法律法规的要求，顾及了中国缔结和参加的国际条约的要求。

　　《气候变化应对法》的体例设计应具有全面性和逻辑性，既对气候变化应对予以周全的法律规范和制约，也突出重点，采取分部门、分领域和分环节相结合的方法对体制、制度和机制的开展构建工作。建议稿从以下几个方面开展章节设计工作：总则；气候变化应对的职责、权利和义务；气候变化的减缓措施；气候变化的适应措施；气候变化应对的保障措施；气候变化应对的监督管理；气候变化应对的宣传教育和社会参与；是气候变化应对的国际合作；法律责任；附则。全文共十章115条，之所以这样设计，是要既考虑中国传统的资源、环境立法体例设计的惯例，也考虑气候变化应对的特别需求和重点、亮点。譬如，气候变化包括减缓和适应两个重要方面，建议稿为此设立了“气候变化的减缓措施”和“气候变化的适应措施”两章；气候变化应对离不开规划、财政、投资、科技、税收、价格、保险、信用、政府采购、资金等方面的保障，建议稿为此设立了“气候变化应对的保障措施”专章；因为气候变化应对是需要继续深化教育的话题，是需要社会各界广泛参与的事业，建议稿为此设立了“气候变化应对的宣传教育和社会参与”专章。气候变化应对既是一项国内重要工作，也是一个涉及区域甚至全球合作的重要议题，需要国内外采取合作、协商的方式予以推进。国际合作与协商需要明确中国的立场和态度，需要通过一定的制度和机制予以保障，建议稿为此设立了“气候变化应对的国际合作”专章。另外，气候变化应对既是一个宏观的规划和部署问题，也是一个涉及企事业单位、公民个人和政府部门具体应对行为问题，要促进这些行为有序开展，产生效果，需规定相应的法律责任予以保障，建议稿为此设立了“法律责任”专章。

　　总的来看，《中华人民共和国气候变化应对法》建议稿的体例设计具有全面性和逻辑性，既对气候变化应对予以周全的法律规范和制约，也突出了重点，采取了分部门、分领域和分环节相结合的方法对体制、制度和机制的开展了构建工作。

　　三、建议稿的基本规定问题

　　立法总则对立法作出指导性的基本规定。总的来看，建议稿在总则中从以下几个方面予以规范和发展：

　　立法目的需有独特性和层次性。立法目的的独特性体现立法必要性和立法定位。建议稿把“控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化，促进我国经济和社会的可持续协调发展”作为立法目的，这是现行的资源、能源和环保立法所不具有的，因而具有独特性。从字面上看，控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化是开门见山的直接目的，促进我国经济和社会的可持续协调发展是并列的目的，但是结合中国的法系特点，仔细推敲，可以发现两者属于不同的层次，即前者是直接目的，后者是落脚的立法目的。之所以这样规定，主要是从考虑根本上促进我国经济和社会的可持续协调发展。

　　其次，适用范围需有特定性和衔接性。建议稿把二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等物质的排放及其控制纳入该法的适用范围，具有特定性。由于氮氧化物等温室气体物质在现行的环境立法之中又属于大气污染物，它们占温室气体的排放比例总体比较低，且现行的环境法律法规有相关的监督管理规定，建议稿为此规定“排放属于大气污染物的温室气体，具体的监督管理措施适用大气污染防治法律法规的规定”，体现了适用范围的衔接性。另外，立法应当把高致全球和区域气候变暖的大气颗粒物——碳黑，也作为温室气体对待，满足立法调整的科学需要。

　　再次，基本原则需有指导性和实践性。建议稿围绕立法主线设计了可持续协调发展的原则、减缓与适用并重的原则、自愿减排和强制减排相结合的原则、科学应对气候变化原则、政策协调原则和社会参与的原则。这六个原则比较抽象，贯穿于建议稿内容的始终，体现了总体性和指导性。总的来看，这些原则是世界各国广泛采用的原则，同时也考虑了中国发展的实际。譬如，科学应对气候变化的原则强调要依靠科技进步和创新以及管理创新积极应对气候变化，考虑了中国企业发展水平不平衡的实际。再如，政策协调的原则考虑了气候变化立法滞后于资源和环境立法的实际，要求气候变化立法政策的制定与其它相关的政策有机协调，防止政策之间出现不协调、不一致的现象。

　　第四，主要制度需有普遍性和特殊性。建议稿设立了规划制度、政府责任制度、煤炭总量控制与排放配额交易制度、排放收税或收费制度以及信息公开五个主要的制度。这些制度从表面上看，和相关资源、环境法律法规的主要制度类似，但是，它们具有特殊的内涵，如政府责任制度，它强调国家实行气候变化应对目标责任制和考核制度，将区域减排情况、单位GDP能效作为对地方人民政府及其主要负责人考核评价的重要内容。再如，中国在主要大气污染物和水污染物的防治领域实行了总量控制，而要有效控制温室气体的排放，需借鉴该项制度，在温室气体排放控制的源头领域实行能源开采和利用总量控制制度，在温室气体的排放领域实行排放配额制度。但是该制度和大气、水污染物排放总量控制的目的、手段和方法具有很大不同，也符合我国的国际立场。如我国很多地方正在进行温室气体排放交易试点，并建立了相应的交易所，其交易领域、交易方法和交易规则具有特殊性。此外，燃料燃烧是排放温室气体的重要来源，有必要从源头采取经济措施加以控制，在必要时征收碳税已经成为社会各界的共识，如何科学、合理、公平的征收碳税是一个难题。建议稿采取了折中的方法，按照中性税赋的原则，建立了从销售环节征收碳税的制度。

　　此外，建议稿的政策规定需有引导性和促进性，为各级人民政府及有关部门作出相关的工作部署，为企事业单位、社会团体和个人依法履行义务、行使权利，指明方向。建议稿为此建立了绿色和低碳GDP发展机制、转变生产方式、发展低碳科技和经济、提高全社会应对气候变化科学素质和参与意识、表彰奖励等基本政策。

　　四、气候变化减缓、适应和应对保障问题

　　（一）气候变化的减缓

　　对于气候变化的减缓措施，建议稿首先提出了科学、经济、公平、合理，符合国内有关报告、监测、核查和跟踪的总体要求。在此基础上，建议稿从综合措施和专门措施两个方面规定了气候变化的减缓要求。

　　在综合措施方面，建议稿从能源结构、产业结构、强制淘汰、技术改造、能源利用、温室气体减排方案、节能减排协议、限期达标、低碳区域试点、区域生态保护等方面或者环节提出了要求。这些措施既有其它资源、环境法律法规所普遍采用的措施，譬如淘汰制度、限期达标制度，也有结合气候变化的特殊情况规定的特殊措施，如更新能源结构、优化产业结构、制定减排方案、签订节能减排协议、开展低碳区域试点、建立区域生态补偿制度等，就是就减缓气候变化采取的针对性措施。从法律规范的设计要求来看，这些规范具有合理性与可操作性。

　　在专门措施方面，建议稿规定了工业措施、产品能效措施、农业措施、林业措施、草原措施、海洋措施、环保措施、交通措施、建筑措施和生活措施。这些措施针对不同的行业和领域，既具有一定的强制性，也具有一定的指导性。如冬天和夏天公共场所温度的控制，应当具有强制性和可操作性；对于减少公车的使用，既应具有强制性，也应具有指导性；而对于居民居住、工作和出行方式，宜以引导和市场调控为主，强制性不宜明显。也就是说，措施设计既应考虑相关法律法规的相关要求，也应考虑应对气候变化工作开展的可行性。

　　（二）气候变化的适应

　　由于气候变化适应行业和领域的不同，适应措施因而具有一定的差异性。为此，建议稿并未过多涉及综合措施，而是在总体要求的指导下，分门别类地规定了不同领域适应气候变化的针对性措施。在产业措施、生物多样性维护措施、农业措施、林业措施、水资源措施、海洋措施、交通措施、建筑措施、生活措施、旅游措施、卫生措施、监测预警、救灾应急、通报和协作等方面进行专门的条文设计，覆盖面广，针对性强。考虑到实施的可行性，一些方面的规定需呈现指导性，而另一些方面的规定则需要呈现一定的强制性。

　　在适应措施之中，维护生物多样性、完善大江大河防洪工程体系、加大水土流失治理力度、修复海岛和海岸带生态、加强旅游应急管理、开展气候变化对人体健康影响的研究、公共场所开展温度控制活动等规定，都是考虑气候变化应对实际作出的特殊规定。这些规定，从内容上看具有一定的独特性。一些规定比较具体，需具有可操作性。而另外一些规定则需具有指导性和引导性，需要相关法律予以完善。

　　（三）气候变化应对的保障

　　气候变化应对要落到实处，须有各方面的保障措施。这些保障措施应当具有以下四个特点：一是全面性与层次性相结合，从多方面、多层次保障气候变化应对活动的开展；二是总体性与具体性相结合，既规定规划保障、财政保障、投资保障、科技保障等总体性的保障措施，又规定税费保障、价格保障、保险保障、信用保障、基金保障、国内市场交易机制保障等具体性的保障措施；三是一般与特殊机制相结合，既设置政府采购保障等共性的资源、环境法律保障机制，还设立国内市场机制、应对气候变化政府基金、应对气候变化民间基金、企事业单位信用保障、农业和林业保险等独特的保障机制；四是国内与国际机制相结合，既借鉴考虑国际通行的法律机制做法，也考虑我国相关产业和活动的实际。建议稿为此设立了规划、财政、投资、科技、能源生产、税费、关税、价格、保险、信用、政府采购、消费、资金、政府基金、民间基金、国内和国际市场机制等方面的措施，保障气候变化减缓和适应措施的采取。

　　五、气候变化应对的角色定位和监督管理问题

　　在气候变化应对中，各方的角色规定应当具有科学性和合理性。按照惯例，立法应当规定国家层次、地方层次、企事业单位和个人的权利（力）和义务。建议稿遵循这一要求，设立“气候变化应对的职责、权利和义务”专章，对各方的角色作了详细的规定。在行政监督管理体制方面，建议稿遵循中国资源、环境立法关于监督管理体制设计的理念，采取了统一指导、协调和监督与有关部门分工负责相结合的监督管理体制。建议稿规定，国务院发展与改革部门对全国的气候变化应对工作实行统一指导、协调和监督；国务院环境保护行政主管部门对属于大气污染物的温室气体的防治工作实行统一监督管理；国务院财政、税务、科技、商务等行政主管部门在各自的职责范围内，对有关气候变化应对的工作实行监督管理。此外，建议稿还设计了特殊的管理体制。譬如，建议稿设立了气候变化应对部级协调委员会、气候变化应对部级协调委员会办公室，规定了部级协调委员会的职责，建议在气候变化应对部级协调委员会办公室之下成立气候变化应对专家咨询小组。为了保证气候变化行政管理体制运行的顺畅性，建议稿设立了行政监督和权力监督的规定，要求上级人民政府加强对下级人民政府气候变化应对工作的业务指导、技术培训和监督检查，要求各级人民政府每年向同级人大常委会报告应对气候变化职责履行情况。由于气候变化涉及到很多行业的行为，需要社会组织广泛参与，建议稿为此对行业协会、学会、中介组织和其它社会组织参与气候变化应对的角色和权利作了规定。

　　气候变化应对的监督管理职责由行政监督管理部门行使。关于监督管理的措施，既涉及共性的资源、环境法律监督管理措施，又离不开应对气候变化的特殊的监督管理措施。建议稿规定的监督管理措施不仅包括统筹规划、标准制定、排放许可、监测网络、排放核算、信息公开、行政指导、执法检查等共性监督管理方法，还需要规定很多特殊的监督管理方法，如通过市场准入促进节能减排，通过主要排放单位的配额控制和配额交易制度控制企业温室气体排放总量，通过单位核算，把握每个排放源的排放实际情况，通过建立温室气体排放清单掌握区域乃至全国的温室气体排放情况。建议稿规定建立排放清单监督管理信息平台，要求重点排放单位建立专用账户，也是建立气候变化应对特色监督管理机制的需要。

　　六、气候变化应对的国际合作问题

　　中国应对气候变化须走国内努力和国际合作相结合的路子。但是国际合作应坚持一定的原则。我国作为发展中国家，理应在坚持国际合作原则的同时，坚持共同但有区别责任的原则。坚持共同但有区别责任的原则是中国开展国际合作、履行应对气候变化国际承诺的前提条件。在此基础之上，建议稿在中国参与国际对话与合作、获取国际资金和技术援助、开展清洁发展国际机制、对气候变化的信息进行国际通报等方面作出了详细的规定。此外，针对目前一些国家对中国民航业、海运业征收碳税的不合理做法，建议稿还规定了保护国家利益的对外反制措施，指出中国反对借应对气候变化的名义实施任何形式的贸易保护行动，其他国家和国际组织借气候变化应对的名义，对中国企业采取单边税收措施等贸易保护措施，或者对入境、过境中国民航班机、轮船采取单边措施征收碳税或者类似税费的，中国政府有权根据本国的实际情况采取反制措施。

　　七、气候变化应对的宣传教育和社会参与问题

　　宣传教育和社会参与是法律得到有效实施的重要条件。建议稿在“气候变化应对的宣传教育和社会参与”专章设立了总体要求、宣传方式、对外宣传、在校教育、在职教育和社会参与等条文，要求将气候变化及其应对纳入国家教育体系，纳入中央和地方环境保护教育的中长期规划；要求发挥报纸、书籍、广播、电视、杂志、互联网、手机等媒体的作用；要求媒体制作播放与气候变化、节能减排、低碳发展有关的节目和公益广告；要求国务院宣传部门每年以多种文字语言对外发布《中国气候变化白皮书》和其它相关的信息，广泛获取国内外的理解、认同和支持；要求将气候变化及其应对纳入中小学、高等教育和职业教育培训体系，将气候变化及其应对纳入在职教育培训体系。在要求宣传培训、提高全民应对气候变化素质的同时，建议稿还规定了社会参与的措施，鼓励社会各界广泛参与应对气候变化的行动。

　　八、气候变化应对的法律责任问题

　　立法既应有引导和原则性的规定，还应有具体的权利和义务规定。对于引导性规定，难以规定违反的法律责任，而对于具体的权利和义务的规定，法律须针对违反行为设立相应的法律责任。为此，建议稿对国家机关工作人员的违法行为，规定了行政处分的措施；对于未完成目标考核责任的地方政府，规定了对其主要负责人依法予以处分的法律责任；针对区域和企业集团争先上马高耗能项目的倾向，设立了区域和企业集团限制审批等限制措施，保证区域和企业集团温室气体排放总量得到控制；对于企事业单位在接受检查时弄虚作假或者拒绝接受检查，拒报、谎报申报登记事项，违反设备强制淘汰要求，没有取得温室气体排放配额擅自开展生产经营的，规定了具体的行政处罚措施。对于未完成节能减排任务的企事业单位，规定了双罚措施，即既处罚企业，也处罚企业的主要负责人和直接责任人员。法律责任的设计借鉴了相关资源、环境法律法规的做法，目的是既体现必要性，也体现可实施性。

　　附：

　　公告

　　请社会各界对《中华人民共和国气候变化应对法》（中国社会科学院研究项目组征求意见稿）提出修改意见。修改完善后，将报有关机关参考。

　　截止时间为2012年4月30日。意见提交电子邮箱为changjiwenlaw@yahoo.com.cn。

　　中国社会科学院研究项目组首席专家 常纪文教授

　　2012年3月18日

　　《中华人民共和国气候变化应对法》（征求意见稿）http://news.china.com.cn/txt/2012-03/18/content_24923504.htm