2009年中国郑重承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量将在2005年基础上减少40-45%，标志着我国已进入碳约束时代。为此，“十二五”规划明显体现了低碳绿色发展的理念，并确定2015年单位GDP二氧化碳排放总量比2005年降低17%的目标，同时还提出将“逐步建立碳排放交易市场”。

　　当前，我国国内建设碳交易市场的宏观政策环境已经具体，包括国家发改委下发的“关于开展碳排放权交易试点工作的通知”在内的一系列政策文件都对开展碳交易试点的工作提出了相关要求并进行了相应部署。可以说，目前国内碳交易试点的筹备工作正在紧锣密鼓地开展。

　　一、我国碳交易试点建设的基本思路

　　从国家发布的一系列政策文件以及国家发改委官员的表态，可以大致看出，“十二五”期间我国碳排放交易试点建设将以两类试点为主，即国家自愿碳交易和区域碳交易两类试点同时推进。最终目标是两两类试点完成整合，从而建立起全国统一的碳市场。

　　（一）关于全国自愿交易试点

　　自2009年以来，国家发改委就启动了国家自愿碳交易行为的规范文件的研究和起草工作。2011年初，《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法（暂行）》已完成初稿，之后正式进入征求意见、相关部门协调和履行报批手续阶段。该办法将规范我国温室气体自愿减排交易活动，保证自愿减排市场的公开、公正和透明，提高企业参与减缓气候变化行动的积极性。相关交易活动将是基于项目级的自愿减排交易，交易的需求主要基于企业履行社会责任的动机或为将来应对强制性碳交易做准备。全国自愿交易试点将建设和实践国家级碳市场的完整交易框架，包括交易流程框架，监管框架和技术支撑体系，并同时培育了市场参与方，为建立全国交易市场积累经验。

　　（二）关于地方碳交易试点

　　2011年11月，国家发展改革委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作。相关碳交易机制试点实施方案正在酝酿和准备过程中，初步计划是2013年启动相关试点交易。这些地方碳交易试点方案的设计将在国家发改委的指导下完成，今年将是方案设计的攻坚时期。总体上，相关方案设计主要涉及管理办法和技术方案两大内容。

　　1、制度设计层面

　　管理办法是在碳交易试点引入碳交易机制的“基本法”，将重点在立法层面上解决引入碳排放交易的相关法律依据和约束性问题。管理办法是基础性立法，主要功能是搭框架，为开展碳交易提供基本制度保障，不可能面面俱到。在此基础上，还需就碳交易机制运行过程中遇到的其他具体技术问题制定实施细则等。此外，还需在金融、税收、财务等领域建立相应的配套政策制度体系。

　　主要涉及的问题有立法层次，管理办法和其他技术方案之间的衔接以及如何确保企业参与积极性等。按照中国现行立法体系，各试点可选择以地方人大立法的方式或以政府规章的方式引入相关管理办法，政府需要在两者之间做出选择，人大通过的地方性法规的法律效力比政府规章要高。最后，根据《行政处罚法》的相关规定，地方性法规或政府规章在设置相关处罚时，将面临法律规定的处罚种类和幅度的限制，在这种情况下，如何确保碳交易机制对企业的强制约束力，对企业参与交易进行适当的激励与约束，也是立法层面需要考虑的问题。

　　2、技术方案层面

　　需要解决的主要问题有，进行排放摸底并编制全市温室气体排放清单，确定被纳入碳交易体系的行业范围及管制气体种类，设定相应的总量控制目标和履约周期，制定排放配额的分配规则并按一定标准将排放配额分配给具体排放实体，明确排放量的监测、报告与核查（MRV）机制与相应方法，建立交易登记注册系统，建立相应碳交易平台、制定交易规则、强化交易安全监管，明确主管部门与职责，建立柔性成本控制机制并明确抵消机制的相关项目类型、分布范围、相应的标准与使用规则，建立配额储备和定期评审机制，建立履约评估、惩罚与激励机制，明确与其他交易机制的链接与合作条件与机制等。

　　二、我国开展碳交易试点可能面临的主要困难

　　碳交易在国内是一套非常复杂的运用市场化手段减少温室气体排放的政策工具，国内没有现成经验，在试点开展过程中难免会遇到各种各样的问题。由于目前相关试点还没有正式启动实施，现在谈论相关问题可能还为时尚早。但他山之石，可以攻玉，从欧盟及其他已实施碳交易机制的发达国家的经验看，我国在开展碳交易试点时，也可能会遇到类似的困难，最主要、最核心的问题包括：

　　（一）平衡经济增长与低碳转型

　　中国还是发展中国家，未来保持经济的高速增长还得主要依靠能源利用总量的持续增加，低碳转型难度非常大。在这种情况下，推行碳排放交易要处理好经济发展与能源消费总量增加、碳排放配额总量设置之间的相互关系，特别是如果在初期阶段碳排放配额总量设的过低，将对经济规模和发展速度形成一定潜在制约和影响。为防止这种情况发生，在考虑推行碳交易试点情况时，要选择好推行碳交易试点的切入点，充分考虑各试点当前和未来经济发展水平、能源消费水平、产业结构、人民生活水平和消费方式等结构性特点，系统设计分阶段性目标、科学合理设置既能完成发展目标、又能推进低碳发展转型的配额总量，确保在实现“十二五”经济发展任务的基础上，用好碳排放权交易这一市场化政策工具，降低实现减排目标的成本，促进经济发展方式的转变。

　　（二）如何做好监管

　　碳交易产品是虚拟的排放权，整个流程建立在诚信基础之上。诚信体系的建设以及政府有效的监管和审核对碳交易机制的实施效果至关重要。碳交易额整个流程，包括有关碳排放配额的设定、排放指标有偿分配管理、抵消机制形成的减排指标的真实性、价格管理机制、交易参与方资质与准入、排放交易账户管理、对排放单位的流转跟踪及有关技术要求、排放的报告与核查等方方面面，都需要政府监管机构发挥强有力的作用。此外，政府还需要预防、规范交易过程中可能出现的一些无序现象，并对不遵守减排义务的企业采取相应的处罚措施，这些都是碳交易市场良好运行所不可或缺的。

　　三、对中国碳交易试点建设的思考和建议

　　碳排放交易体系在我国国内是一项开创性工作，国外的经验也不见得适合中国国情，因此只能摸着石头过河，逐步积累经验。借鉴国外经验，并结合我国国情，我国在开展碳交易试点时，似乎可以遵循以下思路。

　　（一）边做边学、逐步完善

　　碳交易体系除搭建一个政策体系框架外，数据是否可靠、配额设置是否合理、监管体系是否到位、系统安全是否有保障等所有问题，都只能在实践中结合实际情况不断摸索，逐步完善。

　　（二）抓大放小、由简而难

　　从排放大户入手，可以真正将排放源管理到位，提升管理水平。同时，还要考虑排放数据可获得性和数据监测的可操作性。通常最先纳入排放交易体系的行业包括电力、能源、钢铁、水泥等行业。

　　（三）逐步收紧、减轻阻力

　　为平衡经济发展与减排之间的关系，一开始不要过分强调环境目标。可以先尽可能多地争取参与方支持，将交易机制建立起来，之后再逐步强化。为减轻企业负担，让企业有一个适应的过程，配额总量的设置一开始可宽松些，并可将大部分配额免费发放，之后在逐渐减少，并逐步扩大拍卖比例。

　　（四）数据收集是基础

　　欧盟出现配额过剩，根本原因是管理者不能准确掌握企业的真实排放数据。经过几年的运行，目前欧盟已基本能准确掌握企业的排放数据，配额总量的设置也逐步趋于科学、合理。我国在建设碳交易试点过程中，如何确保排放权的合理分配、如何平衡经济发展与减排的关系等难点问题，都需要建立在准确数据统计的基础上。碳交易试点建设过程，应注重基础数据的报送和收集工作。

　　（五）专业人才是保障

　　碳交易机制是一个复杂而高端体系，从交易机制的设计到运行的每一个环节都具有很强的专业性，需要专业人才的参与。目前欧盟已经形成了一支庞大的管理、运作排放交易体系的专业人才队伍。我国建设碳交易试点，相应人才体系的建设也不可或缺。

　　（六）重视核查体系的建设

　　碳排放权作为一种特殊“商品”，必须有一套严格统计标准和核查体系。发达国家从一开始就非常注重这套体系的建立和统一化工作。比较成功的经验是引入了第三方核查机构，并对第三方机构的资质和质量予以严格监管，保障了排放数据的真实可信。