改革开放30多年来，我国经济持续快速增长，综合国力大幅提升，人民生活显著改善，取得了举世瞩目的成绩。但从总体上看，粗放型的发展方式并未根本转变，经济增长的资源环境代价过大。只有加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，才能有效破解资源环境约束，实现可持续发展。
　　
　　 一、加快转变经济发展方式是破解资源环境约束的必由之路
　　
　　 我国人口众多、资源相对不足、生态环境脆弱是基本国情。高投入、高消耗、高排放、低效率是当前我国经济结构不合理、增长方式粗放的集中表现。“十二五”时期，我国将在更为庞大的经济规模基础上、在更为复杂的国内外环境下实现又好又快发展，面临的资源环境形势依然十分严峻，转型发展是必由之路。
　　 (一)资源约束矛盾日趋强化。随着我国人口增加，工业化、城镇化进程加快，经济总量不断扩大，资源消耗呈刚性增长。但是，从资源储量看，重要资源人均占有量低。我国与世界人均水平相比，淡水为28％，耕地为43％，森林为25％，石油为7.7％，铁矿石为17％，铝土矿为11％。从国内资源供应看，保障能力有限。“十二五”时期，我国新增能源供给量约8亿吨标准煤，2015年总量约41亿吨标准煤，与各地需求相比有很大差距。今年上半年，由于高耗能行业增长过快，部分地区再度出现煤电紧张。从利用国外资源看，一些重要矿产资源对外依存度大幅上升，石油达54.9%，铁矿石达63％，铝矿产达48％，铜精矿达63％。随着世界经济复苏，各国对资源的争夺更加激烈，大量利用国外资源不仅难度加大，而且风险明显增加。从资源利用效率看，我国矿产资源总回收率只有30％，比发达国家低约20个百分点；单位GDP能耗是日本的4.5倍、美国的2.9倍，世界平均水平的2.5倍；单位水耗的GDP产出仅为世界平均水平的1/3。电力、钢铁、建材、化工等高耗能行业单位产品能耗比国际先进水平高10%～20％。能源资源低效利用加剧了供需紧张状况。必须加快转变经济发展方式，大力节约能源资源，提高资源利用效率，才能有效缓解经济发展与资源短缺的矛盾，确保能源资源安全，保持经济平稳较快发展。
　　 (二)环境污染问题日益突出。目前，我国生态环境总体恶化趋势没有得到根本扭转，一些地方生态环境承载能力已近极限，水、大气、土壤等污染严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物、重金属等污染持续增加。2009年底，七大水系国控监测断面中劣五类水质比例为18.4％；国控重点湖泊(水库)中劣五类占34.6％，中度和重度富氧占69.2％；近岸海域中四类、劣四类占17.1％。地级以上城市中空气质量未达到二级标准的城市比例为20.4％；酸雨面积占国土面积的1/3；工业密集区、工矿开采区及污灌区等土壤污染严重。目前我国有近3亿农村人口喝不上安全的饮用水，有9000多万城镇人口集中饮用水源地不达标，有1/3城市人口居住在劣于二级的空气中。高消耗、高排放是造成高污染的主要原因。发达国家200多年工业化进程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现。中国环境宏观战略研究认为，我国环境压力比世界上任何一个国家都大，我国环境问题比世界上任何一个国家都突出，我国环境问题的解决比世界上任何一个国家都难。只有加快转变经济发展方式，不断加大环境治理力度，才能保护好人类赖以生存的生态环境，不断提高生态文明水平。
　　 (三)应对全球气候变化面临严峻挑战。应对全球气候变化是21世纪世界客国面临的共同挑战，也是我国加快转变经济发展方式的内在要求。我国温室气体排放总量大，增速快，化石能源排放的二氧化碳已位居世界第一位，人均排放量超过世界平均水平，在国际谈判中面临压力越来越大。在未来全球排放空间受限的情况下，我们已不能像发达国家工业化时期那样无限制排放温室气体。我国政府已向国际社会承诺：到202O年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45％；非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右；森林面积增加4000万公顷、森林蓄积量增加13亿立方米。实现上述目标需要付出艰苦努力，我国现阶段控制温室气体排放主要靠节能提高能效，其贡献率要达到90％以上。只有加快转变经济发展方式，大力调整产业结构和能源消费结构，节能提高能效，才能有效控制温室气体排放。
　　 (四)保障和改善民生要求更加迫切。科学发展观的本质要求是以人为本，让老百姓生活得更好。随着经济发展和居民收入水平提高，人民群众对生活质量的要求越来越高，对干净的水、新鲜的空气、放心的食品、优美的环境要求越来越迫切。但是近年来，环境突发事件增多，一系列水污染事件、一些地方重金属污染事件，食品安全问题，已严重影响人民群众身体健康，损害人民群众根本利益，老百姓反映强烈。下决心解决危害群众健康的突出环境问题，不断改善环境质量，必须加快转变经济发展方式，只有这样才能满足人民过上更好生活的新期待，真正实现惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。
　　 (五)绿色低碳发展成为大趋势。当前，全球范围内绿色经济、低碳技术正在兴起，成为世界各国的共同趋势。在应对国际金融危机中，不少发达国家提出“绿色新政”，投入巨额资金，支持节能环保和新能源等新兴产业，抢占未来发展的制高点。一些国家设置新的绿色贸易壁垒，对产品的能效、碳足迹提出更高的要求，有的发达国家在研究征收碳关税：有的已开始征收碳税，这将会使我国产品出口的竞争力大大削弱。同时要看到，我国节能环保产业市场广阔，发展潜力巨大。初步预测，到2015年我国节能环保产业总产值将达到4.5万亿元，吸纳就业4000多万人，包括发展节能环保技术、装备和服务。加快培育节能环保产业，有利于我国在新一轮国际竞争中赢得主动。
　　 资源和环境这两块短板，是伴随我国工业化和现代化整个过程的硬约束。如果继续沿着高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增长路子走下去，资源环境约束将进一步加剧，不仅今天的发展难以为继，而且子孙后代的发展将受到严重影响。只有加快转变经济发展方式，破解经济增长与资源环境的矛盾，才能增强可持续发展能力，实现经济又好又快发展。
　　
　　 二、转变经济发展方式必须加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式
　　
　　 加快转变经济发展方式，必须坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式。
　　 (一)加快构建资源节约、环境友好的增长方式。构建资源节约、环境友好的增长方式要实现四个转变，一是需求结构要由主要依靠投资、出口拉动增长向依靠消费、投资、出口协调拉动增长转变，坚持和实施扩大内需战略，增强消费特别是居民消费对经济增长的拉动作用。二是产业结构要实现由主要依靠第二产业带动增长向三次产业协同带动增长转变。三是要素结构要实现由主要依靠增加物质资源消耗支撑增长向更多地依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新支撑增长转变。四是资源利用方式要实现由粗放型向集约节约型转变，“资源-产品-废弃物”单向式直线过程向“资源-产品-废弃物-再生资源”式循环过程转变，减量优先，循环利用，变废为宝，化害为利。使经济增长建立在经济结构优化、科技含量增加、资源消耗降低、污染排放减少、质量效益提高的基础上，逐步形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济增长方式。
　　 (二)加快构建资源节约、环境友好的产业结构。加强农业基础地位，更好地统筹城乡发展，加快推进社会主义新农村建设。加快发展低能耗、高附加值的第三产业和高技术产业，积极发展生产性服务业和生活性服务业，推动特大城市形成以服务经济为主的产业结构，大力发展战略性新兴产业，不断提高服务业和高技术产业在国民经济中的比重。提升制造业核心竞争力，促进制造业做大做强。运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，加快淘汰落后产能。推进企业兼并重组，提高产业集中度。根据资源条件和环境承载力，确定不同区域的发展方向和功能定位，优化区域产业布局。
　　 (三)加快构建资源节约、环境友好的城市化模式。城市化发展必须充分考虑资源条件和环境承载能力，坚决摒弃摊大饼式的发展，走集约和节约的路子。大力发展绿色节能建筑，从规划、法规、技术、标准、设计等方面全面推进建筑节能。

新建建筑严格执行建筑节能标准，加快北方采暖地区既有建筑供热计量和节能改造，做好夏热冬冷地区建筑节能改造。要合理确定新增建设用地规模、结构、时序，充分利用可使用空间，把城市建设用地的集约利用与改善城市环境相结合，合理配置绿化用地。积极发展城市公共交通，科学配置各种交通资源，有序推进城市轨道交通建设。大力推进城市节水，充分利用各种可利用水资源，推广应用先进节水器具。建立健全城市生活垃圾分类回收制度，完善分类回收、密闭运输、集中处理体系，促进垃圾资源化利用。
　　 (四)加快构建资源节约、环境友好的消费模式。在全社会倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念，用节约资源和保护环境的消费理念引导消费方式的变革。鼓励消费者购买使用节能节水产品、节能环保型汽车和节能省地型住宅，减少使用一次性用品，限制过度包装，抑制不合理消费。推行政府绿色采购，逐步提高节能节水环保产品和再生利用产品比重，推动形成与我国国情相适应的绿色低碳生活方式和消费模式。
　　
　　 三、以节能减排为重点，加快经济发展方式转变
　　
　　 “十一五”期的实践表明，贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，必须树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。
　　 过去五年，各地区、各部门认真落实党中央、国务院的决策部署，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，采取一系列强有力政策措施，取得了显著成效。全国单位国内生产总值能耗累计降低19.1％，二氧化硫排放总量减少14.29％，化学需氧量排放总量减少12.45％，完成了“十一五”规划《纲要》确定的约束性目标。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6％的增速支持了国民经济年均11.2％的增速，能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59。扭转了我国工业化、城镇化加快发展阶段能源消耗强度和主要污染物排放总量大幅上升的势头，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为调整产业结构、转变发展方式、应对气候变化、推动科学发展做出了重要贡献。
　　 在肯定成绩的同时，也要清醒地看到节能减排工作存在的问题，集中表现在发展理念、体制机制、产业结构、管理方式、能力建设等方面。在发展理念上，一些地方不能正确处理经济发展与节能减排的关系，片面追求GDP的增长，工作的着力点没有放到转方式、调结构上，对节能减排重视不够，措施不力，工作前松后紧，“十一五”末有的地方地区为了完成节能减排任务，采取非常规措施，但有的停限居民用电，违背节能减排初衷。在体制机制上，有利于节能减排的价格、财政、税收、金融等经济政策还不完善，节能减排长效机制尚未形成，市场机制作用发挥不够，企业节能减排内生动力不足。在产业结构上，高耗能产业增长过快，产业重型化趋势没有改变，增加了节能工作的难度。在管理方式上，政府责任重、企业责任轻，地方责任重、部门责任轻，行政手段多、市场手段少，环保执法监督不到位。在能力建设上，标准不完善，能源统计、计量和节能监察等基础工作薄弱，节能管理力量不足，监管能力亟待加强。这些问题，都需要在今后工作中抓紧研究解决。
　　 “十二五”时期，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，特别是资源环境约束进一步强化。正是基于对这一国情的科学判断，“十二五”规划《纲要》明确提出：“十二五”时期，单位GDP能耗降低16％，二氧化碳排放强度下降17％，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四种主要污染物下降8%~10％的约束性指标。为确保实现这一目标，必须按照十七届五中全会的要求，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，大力节能减排，发展循环经济，推广低碳技术，应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走持续发展之路。
　　 “十二五”节能减排工作的总体思路：要坚持降低能源消耗强度、减少主要污染物排放总量、合理控制能源消费总量相结合，形成加快转变经济发展方式的倒逼机制；坚持强化责任、健全法制、完善政策、加强监管相结合，健全有效的激励和约束机制；坚持优化产业结构、推动技术进步、强化工程措施、加强管理引导相结合，大幅度提高能源利用效率，显著减少污染物排放；进一步形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局，确保实现节能减排约束性指标，加快建设资源节约型、环境友好型社会。要采取切实有效措施，在严格依法管理的同时，着力在形成有效激励和约束、建立长效机制、发挥市场作用上下功夫，重点解决好以下几方面问题：
　　 (一)正确处理经济发展与节能减排的关系。“十一五”节能减排工作难就难在增长方式粗放、高耗能行业增长过快、产业重型化趋势没有改变。“十二五”时期，必须坚持不懈地把节能减排作为加快转变发展方式、调整经济结构的重要抓手，放在更加突出的位置。要引导各地淡化GDP考核，防止盲目攀比，避免短期行为，把主要注意力放在调整结构、转变方式上，保持适度的经济增速，提高发展的质量和效益，实现经济又好又快发展。
　　 (二)建立能耗强度约束与能耗总量控制相结合的倒逼机制。“十一五”实践表明，仅靠能耗强度约束不能有效控制能耗总量，能耗总量得不到有效控制，资源环境约束将更加突出。“十二五”时期要由单一的能耗强度控制向强度与总量“双控制”转变。首先要强化能耗强度约束。综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素，将全国节能减排目标合理分解到各地区和重点企业。严格目标责任考核，将节能减排目标完成情况和措施落实情况作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，纳入政府绩效管理，完善奖惩措施，切实发挥节能减排“指挥棒”的作用。其次要合理控制能源消费总量。建立能源消费总量控制目标分解落实机制。将固定资产投资项目节能评估审查作为控制地区能源消费增量和总量的重要措施。在工业、建筑、交通运输、公共机构以及城乡建设和消费领域全面加强用能管理，切实改变敞开口子供应能源、无节制使用能源的现象。建立能源消费总量预测预警机制。通过“双控制”，倒逼各地加快发展方式转变和产业结构调整。
　　 (三)大力推动产业结构优化升级。“十一五”期间，服务业和高技术产业占国民经济的比重没有实现预期目标，结构重型化抵消了技术、管理措施形成的节能能力。“十二五”时期要坚决抑制高耗能、高排放行业过快增长，提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，依法严格节能评估审查、环境影响评价、建设用地审查，严格贷款审批，同时严格控制高耗能高排放产品出口。淘汰落后产能，将任务按年度分解落实到各地区，完善退出机制，指导、督促淘汰落后产能企业做好职工安置工作。加快运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，促进信息化和工业化深度融合。调整能源消费结构，到2015年非化石能源占一次能源消费总量比重达到11.4%。提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重，到2015年占国内生产总值比重分别达到47%和8%左右。
　　 (四)加快技术创新和推广应用。技术进步是节能减排的根本性措施。要加大对节能减排科技研发的支持力度，完善技术创新体系，攻克一批节能减排共性、关键和前沿技术。组织实施节能减排重大技术与装备产业化示范和应用工程。加快先进成熟技术推广应用，发布国家重点节能环保技术推广目录，建立节能减排技术遴选、评定及推广机制。大力实施节能重点工程、循环经济重点工程，形成实实在在的工程技术能力。“十一五”时期，节能减排工程措施对实现目标的贡献率，节能占50％以上，COD和SO2减排分别占75％、65％。“十二五”时期，由于总量增大，保持同样的比例，工程建设任务大幅增加，而且成本越来越高、边际效益越来越低，必须加大政策引导力度。要多渠道筹措节能减排资金，节能减排重点工程所需资金主要由项目实施主体通过自有资金、金融机构贷款、社会资金解决，各级人民政府应安排一定的资金予以支持和引导。
　　 (五)完善节能减排经济政策。“十二五”期间尽管国家出台了一系列促进节能减排的经济政策，收到明显成效，但远不能适应加快转变经济发展方式的要求。“十二五”时期，要充分发挥价格、税收的杠杆作用，加快资源性产品价格和环保收费改革，理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源产品价格关系，推行居民用电、用水阶梯价格，加大差别电价、惩罚性电价实施力度。严格落实脱硫电价，研究制定脱硝电价，完善污水处理费政策，改革垃圾处理收费方式，加大征收力度，降低征收成本。要加大中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金的投入力度，加快重点工程实施和能力建设，发挥“四两拨千斤”的作用，积极推进资源税费改革，将原油、天然气和煤炭资源税稽征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平，依法清理取消涉及矿产资源的不合理收费基金项目。积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税。加大各类金融机构对节能减排项目的信贷支持力度。通过政策引导，使投资高耗能产业付出更高的成本和代价，采用先进节能环保技术更加有利可图，使用高效节能产品既节电又省钱，调动企业和各类社会主体节能减排的自觉性。
　　 (六)推行节能减排市场化管理新机制。节能减排需要创新机制。创新的着眼点在于更好地发挥市场机制作用，使市场机制与政府的宏观调控有机结合，减少政府管理成本。“十二五”时期，要建立以高耗能产品和终端用能产品能效领先水平为目标的“领跑者”标准制度，制订“领跑者”能效指标，明确实施时限。加强节能发电调度，优先安排节能环保发电机组发电上网。推行合同能源管理，引导专业化节能服务公司采用合同能源管理方式为用能单位实施节能改造。加大能效标识和节能环保产品认证实施和监督力度。推进排污权和碳排放权交易试点。推行污染治理设施建设运行特许经营。
　　 (七)加强基础工作和能力建设。突出的是标准、统计、计量和监管能力。要加快节能环保标准体系建设，制修订重点行业单位产品能耗限额、产品能效和污染物排放等强制性国家标准，以及建筑节能标准和设计规范。鼓励地方依法制定更加严格的节能环保地方标准。加快推进能源统计能力建设，健全节能减排统计、监测和考核体系，完善能耗统计制度和方法，提高统计的准确性和及时性。推动重点用能单位按要求配备计量器具，推行能源计量数据在线采集、实时监测。建立健全节能管理、监察、服务“三位一体”的节能管理体系，以及国家、省(区、市)、市(地)三级减排监控体系，不断提高节能减排的管理能力。
　　 (八)动员全社会参与节能减排。加强经常性节能减排宣传教育，组织好全国节能宣传周、世界环境日等主题宣传活动，广泛深入持久开展节能减排全民行动，使节能减排成为每个单位、每个家庭、每个社会成员的自觉行动。要抓好家庭社区、青少年、企业、学校、军营、农村、政府机构、科技、科普和媒体等十个节能减排专项行动，通过典型示范、专题活动、展览展示、岗位创建、合理化建议等多种形式，广泛动员全社会参与节能减排，大力倡导文明、节约、绿色、低碳的生产方式、消费模式和生活习惯，营造良好社会氛围。