何建坤:《巴黎协定》后全球气候治理的形势与中国的引领作用

 来源:《中国环境管理》 | 作者: | 发布时间:2018-03-06| 访问人数:66 | 分享到

  摘要

  当前落实《巴黎协定》的实施细则谈判中,如何体现气候变化公约和《巴黎协定》的原则,全面、均衡地推进适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度各要素的进展,各缔约方仍存在较大分歧。为缩小各国减排承诺与实现控制温升2℃目标间的差距,2018年将开展“促进性对话”,强化各缔约方的承诺和行动,也面临复杂的博弈形势。中国倡导合作共赢、公平正义、共同发展的全球气候治理新理念,把合作应对气候变化作为推动各国可持续发展的机遇,促进各国特别是发展中国家走上气候适宜型的低碳经济发展路径,以实现“发展”与“减碳”的双赢,促进各国加强互惠合作,共同发展,打造人类命运共同体。在国内遵循绿色、循环、低碳发展理念,统筹国内可持续发展与全球应对气候变化国内、国际两个大局,推动能源革命和经济发展方式转型,打造经济、民生、资源、环境与应对气候变化多方共赢的局面。加强国际务实合作,结合“一带一路”建设,秉承生态文明建设和绿色发展理念,与沿线国家可持续发展战略相对接,加强先进能源产业与低碳基础设施的建设和互联互通。中国在全球气候治理变革、能源与经济低碳转型、互惠共赢国际合作等领域,已经并将继续做出重要贡献,发挥引领作用。

  当前,全球气候治理进入全面落实《巴黎协定》的实施阶段。气候谈判一方面集中于制定《巴黎协定》的实施细则,促进《巴黎协定》的原则和各个要素全面、均衡地落实;另一方面是开展促进性对话,促使各国加强国内政策措施,强化承诺和行动。谈判中各缔约方体现了合作应对地球生态危机的共同意愿和积极态度,但在一些重大问题上,特别是在实施细则中如何体现共同但有区别的责任原则,促进适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度各要素均衡实施,以及强化2020年前承诺和行动议题中发达国家如何兑现率先减排和提供资金技术的承诺和义务等方面,发达国家和发展中国家仍存在尖锐分歧。《巴黎协定》实施细则的谈判将影响未来全球气候治理的走向和进程,面临复杂的局面。中国将一如既往地深度参与,积极推动,发挥负责任发展中大国的影响力,加强与各方的协调和合作,推进公平、公正的全球气候治理制度建设,发挥积极的引领作用。

  1 发挥负责任大国作用,积极推动和引领《巴黎协定》的落实和实施

  《巴黎协定》就2020年后全球气候治理做了制度性安排。在控制全球温升不超过2℃目标的指引下,以各缔约方“自下而上”国家自主贡献(NDC)方式提出各自目标和行动计划,并以全球定期集体盘点的方式促使各方不断提高承诺和行动的力度。《巴黎协定》遵循了《气候变化框架公约》的原则,特别是共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则,是一个适用于所有缔约方的有法律约束力的文件。这些原则体现在协定中有关适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度等各要素的条文之中,有别于《京都议定书》给发达国家规定了量化的温室气体减排义务,而对发展中国家没有规定公约之外新的义务的“两分法”。当前在落实《巴黎协定》的实施细则谈判中,如何在案文中具体落实和体现这些原则就显得尤其重要,发达国家和发展中国家在理解、解释以及具体条文体现的表述方式等方面存在巨大差异和分歧,面临复杂的博弈形势。

  2017年的波恩气候大会已就《巴黎协定》实施细则形成一个案文草案,并将于2018年波兰卡托维斯气候大会就此案文草案开展进一步谈判,争取最终通过和开始实施。2017年形成的案文草案主要是均衡反映各缔约方的意见,把各方的主张和表述都作为备选列入案文,对案文草案做“加法”,谈判进展相对比较顺利。明年谈判则要协调各方立场,寻求各方一致同意的案文表述,对当前案文草案做“减法”,将凸显各方的矛盾和分歧。谈判结果将决定《巴黎协定》的走向,事关各方利益,达成一致共识的案文还需进行多方努力。

  从波恩气候大会的总体气氛和进程来看,美国退出《巴黎协定》对世界各国合作应对气候变化的意愿和行动并没产生连锁反应,各国实现本国自主贡献目标和推进全球合作进程的信心和行动没有改变。相反,英国、法国、加拿大等发达国家都表示要进一步加大减排力度和出资力度,美国也有38个洲表示仍继续履行美国在《巴黎协定》下的义务。发达国家在谈判中总体上展现了相对灵活和合作的态度。发展中国家在重要议题谈判中空前团结,在努力争取发展中国家利益诉求的同时,也展现了相对灵活和建设性的姿态。总体上展现了比较好的合作氛围和共同推动全球合作进程的政治意愿。

  在奥巴马执政期间,中美两国合作,曾为《巴黎协定》的达成、签署和生效发挥了重要的引领作用。2014年底《中美气候变化联合声明》为《巴黎协定》的达成发挥了基础性作用。当前在《巴黎协定》的实施阶段,美国虽仍参加谈判,但态度消极,影响力和领导力减弱。欧盟28国内部协调存在困难,近期也难以有较大作为。各方对我国进一步发挥引领作用更加充满期待,也为我国提升影响力和领导力提供了空间和机遇。

  气候变化危及地球生态安全和人类社会生存与发展,合作应对气候变化是全人类的共同利益,各国有着广泛共识和强烈的合作意愿。全球气候治理也是在全人类共同利益下,寻求各国和国家集团间各自利益诉求的契合点和均衡点,是在公平和公正原则下各国自觉的合作行动。与其他诸如安全、贸易、海洋、军备、地缘政治等世界事务相比,有更多的利益共同点和达成共识及开展合作行动的基础和前景。在气候变化领域,我国所处地位和影响力已处于世界的中心,有条件也有能力发挥引领作用。在全球气候治理中体现我国的理念,提升我国的软实力,引领全球气候治理走上公平公正、合作共赢的轨道。

  气候变化谈判是各缔约方多边参与、协商一致的机制,是在保护地球生态安全和全人类共同利益下的自觉合作行动。但在责任、义务分担上各方又存在矛盾和分歧,形成多方博弈的复杂局面,没有哪一个国家可以主宰谈判的进程和结果,但也需要有影响力的大国发挥协调和引领作用。气候变化领域的引领作用表现在对各缔约方立场和利益诉求的协调能力,在寻求全球目标与各方立场的契合点以及各方利益诉求的平衡点上展现出影响力、感召力和塑造力,从而促成各方均可接受的共识和行动方案,引导全球气候治理的规则制定,以及合作进程的走向和节奏,从而占据国际道义制高点,提升国家形象和领导力,并且更好地维护和扩展自身国家利益,体现国家的软实力。

  我国倡导相互尊重、公平正义、合作共赢的全球治理新理念,把应对气候变化作为各国可持续发展的机遇,促进各方互惠合作、共同发展。这有利于扩展各国自愿合作的领域和空间,扩大各方利益的交汇点,促进气候谈判由“零和博弈”转向合作共赢。我国在气候治理理念和合作方式上展现出不同于美国、欧盟的新型领导力和引领作用,越来越被世界范围所认同。合作应对气候变化是各国一致的利益取向,存在巨大合作空间和广阔前景,可成为我国构建共商、共建、共享的新型国际关系,打造人类命运共同体的重要领域和成功范例。

  2 推动能源革命和经济转型,努力实现国家自主承诺目标

  我国在全球气候治理中发挥领导力和引领作用,并不意味着要做出超越国情、发展阶段和自身能力的贡献,更不需要额外分担美国所放弃的义务而付出更大代价。而是要正确把握和引领全球气候治理的原则和走向,引导公平、公正的国际治理制度变革和建设。但同时在国内也必须努力采取行动,把应对气候变化作为实现可持续发展重要机遇,走上《巴黎协定》倡导的气候适宜型低碳经济发展路径,以实际行动和成效,展现在促进能源低碳化变革和经济发展方式低碳转型中的影响力和引领作用。

  2018年卡托维斯气候大会在落实《巴黎协定》实施细则的同时,还将进行各缔约方之间的“促进性对话”,并把强化各缔约方2020年前承诺和行动列为一项重要内容。特别要促使发达国家要落实《京都议定书》第二承诺期的义务,率先实现减排,并在2020年之前每年负责筹集1 000亿美元资金,支持发展中国家适应和减缓气候变化。强化2020年前的承诺和行动,对《巴黎协定》的落实和实施,加快全球应对气候变化进程具有重要意义。

  我国在2009年哥本哈根气候大会上提出到2020年的自主减排目标,包括单位GDP的CO2强度比2005年下降40%~45%,非化石能源比例提升到15%,森林蓄积量增加13亿立方米。这三个目标均可实现或超额完成。2005—2016年,单位GDP的CO2强度已下降42%,在“十三五”期间再完成下降18%的预期目标后,到2020年可比2005年下降50% ,超额完成下降40%~45%的对外承诺。非化石能源比例2016年底已由2005年的7.6%提升到13.3% ,当前仍以每年约1个百分点的速度持续增长。可再生能源发电的装机规模、新增装机容量、新增投资都居世界领先,到2020年非化石能源装机比例将超过15%,并展现出持续快速发展势头。森林蓄积量增加13亿立方米的目标已经实现,并且还将继续增长。我国全面实现2020年前的减排承诺,对2018年气候大会的促进性对话可发挥积极的推动作用。

  我国在《巴黎协定》下提出的2020年后国家自主贡献(NDC)目标包括:到2030年单位GDP的CO2排放比2005年下降60%~65%,非化石能源比例提升到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米,特别是提出到2030年左右CO2排放达到峰值并努力早日达峰。这是一个有雄心有力度的减排目标,也是与国内节约资源、保护环境和可持续发展战略相统筹的战略选择。为此,我国制定并颁布了《能源生产和消费革命战略2016—2030》,就实现上述目标进行了规划和部署,确立了重点任务、行动计划和政策保障措施,并分解到每个五年规划中落实实施。这体现出我国积极参与全球环境治理、确保减排承诺实现的决心和务实行动。

  我国到2030年实现单位GDP的CO2强度比2005年下降60%~65%的目标,在GDP的CO2强度年下降速度上要超过2020年实现下降40%~45%目标的减排力度,单位GDP的CO2强度年下降率将持续保持在4%以上。2005—2014年,GDP的CO2强度年下降率世界平均水平只有约1%,发达国家也只有约2% 。根据发达国家提出的NDC目标及其未来GDP增速的预估,测算其未来GDP碳强度年下降率也大都不会超过4%的水平。我国单位GDP碳强度下降的速度仍将高于世界和大多数发达国家的下降水平。

  降低单位GDP的CO2强度,一方面要大力节能,提高能源效率,降低GDP的能源强度;另一方面是大力发展新能源和可再生能源,促进能源结构低碳化,降低单位能耗的CO2强度。在中国制定并实施的《能源生产和消费革命战略2016—2030》中,一方面强化节能,控制能源消费总量,提出2020年和2030年分别控制消费总量低于50亿吨标准煤和低于60亿吨标准煤,并到2050年一次能源总消费量趋于稳定的控制目标。在“十三五”及其后的每个五年规划中,实施单位GDP能源强度下降和能源消费总量增长的双控指标。同时实施非化石能源跨越发展行动,提出“两个50%”的目标;到2030年,非化石能源发电占总电量的50%;到2050年,非化石能源供应占一次能源总消费量的50%以上 。强化节能和能源替代将促使单位GDP的CO2强度呈持续快速下降趋势,确保国家自主贡献目标的实现。

  随着可再生能源电力的发展,电力在终端能源消费中的比例将不断提高,以替代和减少煤炭和石油终端消费量。发电用能在一次能源消费中的比例到2030年将由2015年41%提升到50%左右,因此到2030年实现第一个50%目标,即意味着非化石能源在一次能源消费中的比例要超过20%,达到25%左右。到2030年水电、风电、太阳能发电装机容量都将分别超过4亿千瓦,新能源和可再生能源的装机规模将在世界范围内遥遥领先。不仅为实现单位GDP的CO2强度下降60%~65%的目标提供支撑,而且也为CO2排放早日达峰创造条件 。实现第二个50%目标,再加上天然气的发展,届时非化石能源加天然气等清洁能源的占比可达70%左右,以清洁能源为主体的低碳化能源体系基本形成,届时单位能耗的CO2强度将比当前降低50%以上,在能源消费总量得到有效控制的情况下,CO2排放总量也将比峰值年份下降40%以上,从而为21世纪下半叶实现以新能源和可再生能源为主体的近零排放能源体系打下基础。

  我国2030年左右CO2排放将达到峰值,将是我国经济发展方式转变的重要转折点,这意味着经济持续增长而化石能源消费不再增长甚至下降,也意味着国内生态环境的根本性改善。加强节能和能源替代,持续大幅度降低单位GDP的CO2强度,是实现CO2排放达峰的根本措施。只有在单位GDP的CO2排放强度年下降率持续大于GDP年增长率的情况下,GDP增长所带来的CO2排放增量才能被单位GDP的CO2强度的下降所抵消,从而使CO2排放达到峰值并开始下降。我国的CO2排放达峰时间将早于发达国家CO2排放达峰时的发展阶段,届时GDP增速也将高于发达国家达峰时的增速,需保持比发达国家达峰时更高的单位GDP的CO2排放强度下降速度。发达国家CO2排放总量达峰时GDP年增长率都低于3%,因此其达峰时单位GDP的CO2强度年下降率一般也维持在不高于3%的水平 。中国在2030年左右仍处于工业化和城市化中后期阶段,潜在GDP增长率预估将达4%~5%的水平,在保障经济增长的同时实现CO2排放达峰,届时单位GDP的CO2强度年下降率也需持续保持4.5%~5%的水平。因此我国必须大力度节能和加强能源替代,努力使单位GDP的CO2强度年下降速度持续跑赢GDP的增速,从而在保障经济持续增长的同时,使CO2排放早日达峰并开始呈下降趋势。

  我国当前经济发展进入新常态,新常态下转换发展动力,转变发展方式,由资源依赖型、粗放扩张的高碳发展方式转向创新驱动型、内涵提高的低碳发展路径。在GDP增速放缓的同时,经济结构调整和产业转型升级的成效也使能源消费弹性下降。这两个因素叠加,使能源消费增长率由2005—2013年的年均6%下降到当前的2%以下。在能源总需求增速放缓情况下,非化石能源供应仍以10%左右的速度增长,从而使非化石能源供应的增量成为满足能源总需求增量的主体,使CO2排放增速更为趋缓。当前随着经济回暖,能源消费弹性也将有所反弹,能源消费和CO2排放量还将呈缓慢上升趋势,但也不太可能出现2013年前快速增长的局面。经济新常态下新的发展理念和发展方式,有利于促进CO2排放早日达峰。

  3 讲好中国故事,为全球实现气候适宜型低碳经济发展路径发挥引领作用

  我国提出并努力完成有力度的国家自主贡献目标,也是统筹全球应对气候变化与国内可持续发展的国际、国内两个大局的战略选择。推动能源生产和消费革命,促进经济发展方式向绿色低碳转型,走上气候适宜型低碳经济发展路径,是统筹应对气候变化与国内可持续发展的“双赢”战略,也是世界各国在可持续发展框架下应对气候变化的根本途径。

  2018年气候大会即将开展的各缔约方强化行动的“促进性对话”,将以“讲故事”的方式,交流各国应对气候变化的行动、成效、经验以及面临的问题和困难,同时强化各缔约方特别是发达国家2020年前的承诺和行动。如何开展“促进性对话”,发达国家更关注各国促进减排,而发展中国家更关注如何使应对气候变化成为促进脱贫和可持续发展的机遇,实现经济发展与CO2减排的双赢。为此,我国要积极准备,对2018年的促进性对话发挥引领作用。

  我国遵循绿色、循环、低碳发展理念,建设人与自然和谐共生的现代化,满足人们日益增长的对美好生活和优美生态环境的需求,推进生态文明建设。这与《巴黎协定》所倡导的实现气候适宜型低碳经济发展路径相契合。我国节能降碳和经济转型所取得的巨大成效,也是把应对气候变化和国内可持续发展相结合,打造经济、民生、能源、环境和减排CO2多方共赢的局面,已成为推动世界能源变革和经济低碳转型的重要贡献者和引领者。

  我国不断强化能源革命和经济转型的政策体系与制度保障,并将其作为生态文明制度建设的重要内容。加强技术创新,普及和推广先进高效节能技术和先进能源技术,将技术优势转化为产业优势和经济优势。在高比例可再生能源上网的发展过程中,研发和推广智慧能源系统,推动能源互联网与分布式能源技术、智能电网技术、储能技术的深度融合,并加强对氢能、核聚变等前沿技术的研发和示范,在占领能源科技的制高点,打造国家技术和产业竞争优势的同时,也将影响并引领全球能源技术创新和发展的进程。

  中国当前深化改革,推动能源体制革命,并将其作为生态文明制度建设的重要内容。应切实转变各级领导政绩观的导向和考核标准,强化节能和和减排二氧化碳的目标责任制;创新能源宏观调控机制,建立健全能源法制体系,改革和完善促进低碳发展的财税金融政策体系、能源产品价格形成机制和资源环境税费制度;加强能源市场机制改革,加快形成统一开放、竞争有序的能源市场体系;倡导低碳生活方式和消费方式,探索中国特色的低碳城镇化道路。中国推动能源变革和低碳发展的制度建设,也为全球实现能源和经济低碳转型提供了实践和经验。

  在强化国家政策和各级政府节能减碳目标责任制的同时,中国也非常重视市场机制的作用,当前在“五市二省”碳市场试点已取得明显成效的基础上,即将启动全国统一的碳排放权交易市场。中国碳市场的成功将成为世界范围内以碳价机制促进减排的典范,引领未来碳价机制的发展。我国碳市场初期企业碳排放配额分配是以行业技术基准线为依据,有利于鼓励企业采用先进技术、淘汰落后产能。碳价信号也可引导社会投资导向,促进绿色金融发展。碳市场的建立不会对经济增长形成制约,而是引导企业转型升级,提升质量和效益。我国最终将形成主要耗能行业和高耗能企业广泛参与、碳价稳定合理,运行正常、高效的市场机制,成为我国生态文明制度建设的重要环节,将在国际社会产生广泛影响,为世界范围内发展碳价机制提供经验,并发挥示范和引领作用。

  当前在全球实现控制温升2℃目标紧迫的减排形势下,我国在能源和经济转型、新型城镇化建设、产业转型升级、环境治理等方面的成功经验和案例,以及节能降碳的政策体系和生态文明制度建设都可为其他发展中国家所借鉴。因此,要积极总结国家层面、城市层面、社会层面及产业层面的先进案例,配合2018年“促进性对话”,为全球发展理念和发展方式的转变提供中国的智慧和解决方案,进一步对全球生态文明建设和可持续发展发挥引领作用。

  4 加强务实行动,积极引领应对气候变化国际合作

  当前世界可持续发展正在推进两大议程,除落实和实施《巴黎协定》外,联合国2016年启动了《联合国2030年可持续发展目标(SDGs)》,强调发展经济,消除贫困,促进社会公平、平等,保护生态环境相统筹的发展目标和发展方式。两大议程在理念和目标上高度契合,要放在同一框架内统筹推进,促进各国间的互惠合作,共同实现可持续发展。

  我国加强与广大发展中国家在气候变化框架下的产能和技术合作,探索合作共赢、共同发展的合作模式,既可成为我国积极推动全球气候治理和合作进程的重要着力点,也是为实现全球可持续发展目标做出重要贡献,并可为我国实施企业“走出去”战略增添新的增长点和亮点。从国家层面要统筹规划,综合部署,调动各部门及企业和研究机构的广泛参与和协调行动。

  我国推进“一带一路”合作建设,是践行构建人类命运共同体、实现合作共赢、共同发展的全球治理新理念的务实行动。我国在“一带一路”建设中秉承生态文明建设的指导思想和绿色发展理念,推进与沿线国家的可持续发展战略相对接,加深各国和地区的“连通性”,这与联合国2030年可持续发展目标以及《巴黎协定》应对气候变化的目标高度契合,要将其深度融合,使合作应对气候变化成为“一带一路”建设的重点和亮点,并提供全球性公益产品,为各国实现可持续发展创造新的机遇。

  当前我国与“一带一路”沿线国家在经济、技术和基础设施建设的合作中要有意识地强调绿色低碳发展理念,把合作应对气候变化、应对地球生态危机作为重要指导思想,打造先进能源技术和低碳基础设施的互联互通,发挥我国在新能源技术和智慧电网领域的技术优势,发展跨国的全球能源互联网,促进发展中国家可再生能源资源优化开发利用,在帮助贫穷国家满足电力需求的同时,走低碳经济发展路径,使广大发展中国家通过“一带一路”合作,把应对气候变化作为新的经济增长领域和发展机遇,共同探讨合作共赢、共同发展的绿色低碳发展模式,对世界范围内应对气候变化国际合作提供新的经验和模式。

  “一带一路”沿线国家大都处于气候变化脆弱带和敏感区,气候变化对自然生态和经济社会的负面影响日渐显著。在“一带一路”建设中,发挥“中国气候变化南南合作基金”的引导作用,加强适应和减缓气候变化技术合作,加强防范极端气候事件的能力建设,推进先进能源产业和低碳基础设施建设。我国企业在沿线国家开展基础设施建设和产能合作过程中,要融入应对气候变化的意识和理念,重大建设项目在设计上要考虑应对气候变化引发的极端自然灾害事件的影响,同时要尽量采用节能低碳技术,要执行不低于国内的环境能效标准,推广全产业链的资源节约和循环利用的产业发展模式,合作建设低碳产业园区或示范区。选择合适项目,努力建成当地有显示度的绿色低碳建筑、产能和基础设施,并纳入气候变化南南合作“十、百、千”工程,满足沿线国家应对气候变化战略下低碳基础设施的需求,提升其应对气候变化能力,并增加我国与其合作的领域和投资机会。要协助沿线国家在气候变化国际合作框架下规划并实施适应、减缓及能力建设项目,争取相应国际资金(如绿色发展基金)和国际机构(如世界银行)的资助,使“一带一路”建设成为应对气候变化国际合作的成功典范,提升国际形象和影响力。

  《巴黎协定》倡导除国家层面外非缔约方的社会各界积极参与和自觉行动。当前各种类型的由地方政府、城市、行业、企业和社会团体组成的应对气候变化的联盟和合作组织层出不穷,如世界低碳城市联盟、国际油气行业气候倡议组织等。这些组织一方面“自下而上”地提出并制订了共同的低碳目标和行动计划,另一方面倡导城市层面、行业和企业层面、金融投资及社会层面的行为准则,推荐先进技术标准,推广产品碳标识和低碳产品认证,强化绿色金融的投资导向,加强自律行动和相互合作,进行交流和经验分享,成为促进《巴黎协定》落实和实施的有生力量。当前我国在各层面都已积极参与的情况下,要加强指导,统筹部署,要在民间组织中发挥引领作用,不断扩大我国在各方面的影响力,引领各个领域的发展趋向,同时打造自身的竞争优势,为提升国家的综合竞争力和国际影响力做出贡献。

  要加强应对气候变化领域国际智库之间的交流和沟通,发挥民间公共外交的作用。智库间的交流和合作有助于相互理解,促进互信,宣传我国气候治理的理念和国内行动与成效,传播我国生态文明价值观,影响各国政府决策和国际社会舆论。这也是提升我国的国际影响力和国际话语权的重要领域,以体现国家软实力。我国要加强气候变化领域智库群的建设,加强不同学科领域、不同研究方向智库间协调合作,既要在全球视野下研究中国问题,也要从我国视角研究全球问题,对全球应对气候变化的科学、政策、技术等方面都有全面、系统的研究和话语权,展现出在科学和政策领域的影响力和公信力,为我国在全球气候治理中发挥引领作用提供科学和技术支撑。

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